Евгений Симонов, Ангелина Давыдова
Россия денонсировала Рамсарскую конвенцию, чтобы выразить свое несогласие с якобы “антироссийской позицией” её участников. Впоследствии президент РФ Владимир Путин поручил реализовать цели конвенции (без участия в ней) внутриполитическими мерами и в рамках двусторонних соглашений. UWEC поговорил с международными специалистами, чтобы понять, в каких рамках механизм конвенции мог бы успешно работать, несмотря на усиливающуюся международную конфронтацию.
Причиной денонсации РФ конвенции стала довольно резкая резолюция, осуждающая российское вторжение в Украину, принятая на встрече сторон еще в ноябре 2022 года, а также последовательное выполнение секретариатом конвенции предписаний этой резолюции об оценке воздействия российской агрессии на водно-болотные угодья (ВБУ) Украины. Как подчеркивают эксперты, никакого прямого ограничения прав России как государства-члена в резолюции не было, однако текст документа содержал призыв к сторонам не выдвигать РФ на руководящие посты и премии, если это не противоречит задачам по сохранению водно-болотных угодий.
Тем не менее Россия выразила свою политическую “обиду” на подобное заявление весьма непродуктивным способом, выйдя из конвенции и, тем самым, отказавшись от международных мер по охране порядка 10 миллионов гектар ценных природных территорий. Эксперты UWEC и десятки иных медиа подробно разобрали последствия подобного шага по отношению к международным природоохранным обязательствам.
Читайте подробнее:Россия денонсировала Рамсарскую конвенцию о водно-болотных угодьях
Отметим, что споры о том, полномочна ли конвенция по водно-болотным угодьям (ВБУ) принимать антивоенную резолюцию, не утихают как минимум с 2022 года. Последующие вопросы: если да, то в каких рамках, а если нет – то какой международный механизм должен защищать болота от военных действий.
Ведущий специалист в области охраны водно-болотных угодий международного значения, научный руководитель немецкой природоохранной организации Care for Ecosystems Татьяна Минаева разъяснила UWEC, что в международной практике не принято использовать специализированные природоохранные конвенции для решения непрофильных политических задач:
“Денонсация Россией ряда конвенций стала возможно потому, что были приняты решения, связанные с войной, выходящие за рамки устоявшихся практик. Это связано с падением уровня дипломатии в целом и профессионализма в составе секретариатов конвенций в частности. Несомненно, конвенции принимают резолюции как по специальным вопросам, так и по пересекающимся темам, касающимся устойчивого развития (то есть универсальным положениям международного права, закрепленным в декларациях и конвенциях ООН, например, обобщенных в UN Global Compact – прим. авторов статьи). Тем не менее правоприменение по вопросам “пересекающихся тем ” идет в контексте специализации конвенции.
Конвенция о ВБУ не компетентна принять резолюцию о правах женщин или о недопустимости военной агрессии. Но эта конвенция может контролировать страны таким образом, чтобы в ходе реализации деятельности по сохранению ВБУ не ущемлялись права коренного населения или женщин, а также соблюдались иные принципы ООН. Также конвенция о ВБУ может принять резолюцию о том, что делать, если территории, признанные в рамках конвенции международно значимыми, оказываются в зоне военных действий, на оккупированных территориях или в иной кризисной ситуации. Собственно реально насущной резолюцией для управления территориями “рамсарских угодий” в условиях военных действий было бы включение их в специальный список угрожаемых объектов Конвенции (так называемый список Монтре) без официального обращения стран, которое сейчас является обязательным.
Идеально было бы ввести в правовые нормы международного законодательства о военных действиях формулировки о том, что разрушение культурного и природного наследия в ходе войны входит в состав “преступлений против человечности”. В целом, в правовом поле так называемого “мягкого” права, к которому относятся многосторонние международные соглашения в сфере охраны природы и окружающей среды, не предусмотрено, что страна, которая нарушает другое международное право, теряет легитимность в конкретной конвенции, касающейся специальных природоохранных вопросов – нравится это нам или нет. Таким образом, использование природоохранных конвенций в качестве механизма давления может быть отнесено скорее к разряду “морального” давления”
Аналогичный взгляд на проблему высказывает исследовательница из Университета Мастрихта Мен Ван. В её статье, посвященной попытке органов Рамсарской конвенции найти ответ на российскую военную агрессию, утверждается, что Рамсарская конвенция в целом успешно и адекватно подошла к активизации международных усилий для охраны ВБУ во время войны. Тем не менее конвенция не создала достаточных механизмов взаимодействия в ходе конфликта:
“Учитывая сложную геополитическую ситуацию и важность водно-болотных угодий, диалог и сотрудничество между заинтересованными сторонами, а именно Россией, Украиной и Секретариатом Рамсарской конвенции, имеют решающее значение. Такой диалог необходим для сбора точной и актуальной информации об экологическом состоянии оккупированных рамсарских угодий. Однако Резолюция (об оценке ущерба ВБУ Украины, принятая СОР 14 Рамсарской конвенции в 2023 г. – прим. авторов статьи) в ее нынешнем виде не предусматривает конкретных, действенных мер по содействию такому сотрудничеству. По сути, резолюция не предлагает стратегий, способных стимулировать сотрудничество для решения сложной ситуации с рамсарскими угодьями, находящимися под оккупацией.”
Согласно требованиям международного права “оккупант” несет ответственность за обеспечение охраны любых ценностей на захваченных землях. Однако на практике в рамках такой парадигмы крайне сложно удостовериться, что охрана действительно обеспечивается. “Природоохранное сотрудничество” между государством-агрессором и его жертвой тем более маловероятно, даже при посредничестве секретариатов конвенций.
В случае территориальных споров, а тем более войн, международная номинация ценных природных территорий может быть использована странами не только для охраны природы, но и для утверждения своих прав на спорные земли. Так, Россия регулярно представляет в международные центры мониторинга данные по ООПТ на оккупированных землях Украины от своего имени. Впоследствии эти центры вставляют полученные от РФ информацию в международные базы данных.
Эта проблема беспокоит многие страны-члены Рамсарской Конвенции, так как в результате войн, исторических споров и иных обстоятельств некоторые рамсарские ВБУ заявлены странами-участницами на территориях, которые их соседи считают своими. Однако в мире существуют столько отложенных и горячих конфликтов, что попытка решить эту проблему в рамках конвенции пока не увенчалась успехом.
В ходе 14-й и 15-й СОР Рамсарской конвенции делегация Алжира пыталась провести резолюцию о том, что для верификации национальной принадлежности номинируемого участка должны использоваться официальные карты ООН, что, по мнению авторов, исключит их номинирование на спорных территориях. Пять раундов обсуждений выявили множество противоположных мнений. Многие делегаты выразили опасение, что такой подход “откроет ящик Пандоры”, и конвенция превратится в платформу для территориальных споров, препятствующих работе по охране ВБУ. В результате в итоговый отчет СОР-15 была включена справка от юридического советника секретариата конвенции, разъясняющая, что Секретариат включает в список водно-болотные угодья, заявленные странами, и не правомочен принять решение не включить предложенные ВБУ. И тем более не правомочен обсуждать вопросы суверенитета стран над конкретными территориями и вмешиваться в территориальные споры. В результате резолюцию не приняли, а вопрос про границы предписали изучить постоянному комитету конвенции в ходе будущих заседаний, то есть фактически сняли с актуальной повестки дня. Видимо, большинство стран не желает допускать использования специализированных природоохранных конвенций для достижения иных политических целей, даже когда эти цели являются благими и правомерными с точки зрения других разделов международного права.
Именно в этом контексте становится лучше понятно, почему в 2025 году 79 из 136 участников СОР-15 либо воздержались, либо не участвовали в голосовании по резолюции в защиту оккупированных рамсарских болот Украины.
Кризис, который мы наблюдаем, показывает, что вероятно в условиях конфликта перспективы использования именно международных природоохранных соглашений для сохранения ценных природных территорий, захваченных в ходе войны, весьма ограничены. В связи с этим некоторые страны в ходе обсуждения проблемы на СОР 14 и СОР 15 Рамсарской конвенции предлагали использовать в этих целях международные механизмы, сфокусированные на преодолении кризисов, например, международное гуманитарное право, а не Рамсарскую конвенцию.
Читать подробнее : Рамсарские болота Украины в огне войны
В целом, однако, громкий выход России из конвенции вызвал недоумение в международном сообществе и негативную реакцию в прессе. Российские ВБУ имеют огромное глобальное значение как для охраны перелетных птиц, так и для депонирования углерода в толще торфяников, занимающих более 10% территории страны. Поэтому денонсация конвенции противоречит интересам многих стран.
Пытаясь смягчить репутационные ущербы, президент Владимир Путин 28 августа выпустил серию поручений о дальнейших действиях в области управления ВБУ в РФ. В частности Правительству РФ поручено:
🔸обеспечить международное сотрудничество по вопросам охраны “прилетающих на территорию России” водоплавающих птиц, предусмотрев … подписание (обновление) соответствующих двусторонних соглашений;
🔸создать систему учёта прилетающих на территорию Российской Федерации водоплавающих птиц и их численности (по видам и популяциям), а также мест их отдыха и обитания (про улетающих из РФ птиц распоряжение умалчивает);
🔸обеспечить проведение инвентаризации водно-болотных угодий и уточнение режимов их особой охраны;
🔹МИД России поручено проинформировать стороны Конвенции о причинах её денонсации РФ и “об обеспечении достижения целей этой конвенции на территории России” в соответствии с национальным законодательством (не ясно, способен ли МИД РФ донести смысл происходящего до 171 страны-подписанта конвенции).
Российские экологи пока не берутся однозначно оценить последствия этих распоряжений. С одной стороны, эти шаги выглядят как отказ от международных природоохранных норм, но, с другой стороны, в результате в России впервые может появиться национальное законодательство об охране водно-болотных угодий. К тому же, главой государства полностью “реабилитированы” перелетные птицы, ранее упоминаемые властями в основном как биооружие Украины и NATO.
Видимо, таков новый алгоритм реформирования международных обязательств, предлагаемый Российской Федерацией в ходе агрессии: выход из международных конвенций, сопряженный с обещанием принять односторонние меры для “обеспечения достижения целей этих конвенций в РФ” и налаживание двустороннего сотрудничества с “дружественными” странами. Это агрессивно-изоляционистская, но по-своему и логичная позиция страны, которая не хочет прекращать агрессию, а тем более нести за неё международную ответственность.
Учитывая такой имперский императив, для охраны ВБУ внутри России эти поручения могут принести и пользу, если, конечно, правительство их выполнит. Но из заявлений российских дипломатов мы знаем что Россия считает “своими” также и 15 оккупированных рамсарских ВБУ Украины. И одна ещё вероятная причина выхода из конвенции – нежелание РФ ввязываться в публичный спор о государственной юрисдикции над этими территориями на площадке Рамсарской конвенции. Глобальному сообществу предстоит вдумчиво осмыслить произошедшее и начать вырабатывать совместные решения, которые бы отвечали на вопрос о том, как охранять ВБУ в условиях войн и глобальных конфронтаций – чтобы противопоставить предложенному алгоритму “российских суверенных болот” какой-то иной путь, ведущий к сохранению и поддержанию международных механизмов охраны природы. В дальнейшей публикации UWEC представит обзор прецедентов выхода из международных экологических соглашений в ходе войны.
Источник главного изображения: Секретариат Рамсарской конвенции
