Євген Симонов, Ангеліна Давидова
Росія денонсувала Рамсарську конвенцію, щоб висловити свою незгоду з нібито «антиросійською позицією» її учасників. Згодом президент РФ Володимир Путін доручив реалізувати цілі конвенції (без участі в ній) внутрішньополітичними заходами та в рамках двосторонніх угод. UWEC поговорив з міжнародними фахівцями, щоб зрозуміти, в яких рамках механізм конвенції міг би успішно працювати, незважаючи на посилення міжнародної конфронтації.
Причиною денонсації РФ конвенції стала досить різка резолюція, яка засуджує російське вторгнення в Україну, прийнята на зустрічі сторін ще в листопаді 2022 року — а також послідовне виконання секретаріатом конвенції приписів цієї резолюції про оцінку впливу російської агресії на водно-болотні угіддя (ВБУ) України. Як підкреслюють експерти, жодного прямого обмеження прав Росії як держави-члена в резолюції не було, проте текст документа містив заклик до сторін не висувати РФ на керівні посади та премії, якщо це не суперечить завданням щодо збереження водно-болотних угідь.
Проте Росія висловила свою політичну «образу» на таку заяву вельми непродуктивним способом, вийшовши з конвенції і, тим самим, відмовившись від міжнародних заходів щодо охорони близько 10 мільйонів гектарів цінних природних територій. Експерти UWEC і десятки інших ЗМІ детально розібрали наслідки такого кроку щодо міжнародних природоохоронних зобов’язань.
Читайте також: Росія денонсувала Рамсарську конвенцію про водно-болотні угіддя
Зазначимо, що суперечки про те, чи має конвенція про водно-болотні угіддя (ВБУ) повноваження приймати антивоєнну резолюцію, не вщухають щонайменше з 2022 року. Подальші питання: якщо так, то в яких рамках, а якщо ні – то який міжнародний механізм повинен захищати болота від воєнних дій.
Провідний фахівець у галузі охорони водно-болотних угідь міжнародного значення, науковий керівник німецької природоохоронної організації Care for Ecosystems, Тетяна Мінаєва пояснила UWEC, що в міжнародній практиці не прийнято використовувати спеціалізовані природоохоронні конвенції для вирішення непрофільних політичних завдань:
“Денонсація Росією низки конвенцій стала можливою тому, що були прийняті рішення, пов’язані з війною, які виходять за рамки усталених практик. Це пов’язано з падінням рівня дипломатії в цілому і професіоналізму в складі секретаріатів конвенцій зокрема. Безсумнівно, конвенції приймають резолюції як зі спеціальних питань, так і з перехресних тем, які стосуються сталого розвитку (тобто універсальних положень міжнародного права, закріплених у деклараціях і конвенціях ООН, наприклад, узагальнених в UN Global Compact). Проте правозастосування з питань «перехресних тем» відбувається в контексті спеціалізації конвенції.
Конвенція про ВБУ не має повноважень ухвалювати резолюції про права жінок або про неприпустимість військової агресії. Але ця конвенція може контролювати країни таким чином, щоб під час реалізації заходів із збереження ВБУ не порушувалися права корінного населення або жінок, а також дотримувалися інші принципи ООН. Також конвенція про ВБУ може прийняти резолюцію про те, що робити, якщо території, визнані в рамках конвенції міжнародно значущими, опиняються в зоні військових дій, на окупованих територіях або в іншій кризовій ситуації. Власне дійсно нагальною резолюцією для управління територіями «рамсарських угідь» в умовах військових дій було б включення їх до спеціального списку об’єктів Конвенції (так званий список Монтре) без офіційного звернення країн, яке зараз є обов’язковим.
Ідеально було б ввести в правові норми міжнародного законодавства про військові дії формулювання про те, що руйнування культурної та природної спадщини в ході війни входять до складу «злочинів проти людяності». В цілому, в правовому полі так званого «м’якого» права, до якого відносяться багатосторонні міжнародні угоди в сфері охорони природи та довкілля, не передбачено, що країна, яка порушує інше міжнародне право, втрачає легітимність в конкретній конвенції, що стосується спеціальних природоохоронних питань – подобається це нам чи ні. Таким чином, використання природоохоронних конвенцій як механізму тиску може бути віднесено скоріше до розряду «морального» тиску.”
Аналогічний погляд на проблему висловлює дослідниця з Університету Маастрихта Мен Ван. У її статті, присвяченій спробі органів Рамсарської конвенції знайти відповідь на російську воєнну агресію, стверджується, що Рамсарська конвенція в цілому успішно і адекватно підійшла до активізації міжнародних зусиль для охорони ВБУ під час війни. Проте конвенція не створила достатніх механізмів взаємодії в ході конфлікту:
«З огляду на складну геополітичну ситуацію та важливість водно-болотних угідь, діалог і співпраця між зацікавленими сторонами, а саме Росією, Україною та Секретаріатом Рамсарської конвенції, мають вирішальне значення. Такий діалог є необхідним для збору точної та актуальної інформації про екологічний стан окупованих рамсарських угідь. Однак Резолюція (про оцінку збитків ВБУ України, прийнята СОР 14 Рамсарської конвенції в 2023 р.) в її нинішньому вигляді не передбачає конкретних, дієвих заходів щодо сприяння такій співпраці. По суті, резолюція не пропонує стратегій, здатних стимулювати співпрацю для вирішення складної ситуації з рамсарськими угіддями, які знаходяться під окупацією”.
Згідно з вимогами міжнародного права «окупант» несе відповідальність за забезпечення охорони будь-яких цінностей на захоплених землях. Однак на практиці в рамках такої парадигми вкрай складно переконатися, що охорона дійсно забезпечується. «Природоохоронне співробітництво» між державою-агресором і його жертвою є ще більш малоймовірним, навіть за посередництва секретаріатів конвенцій.
У випадку територіальних суперечок, а тим більше воєн, міжнародна номінація цінних природних територій може бути використана країнами не тільки для охорони природи, але і для затвердження своїх прав на спірні землі. Так, Росія регулярно подає до міжнародних центрів моніторингу дані щодо природоохоронних територій на окупованих землях України від свого імені. Згодом ці центри вставляють отриману від РФ інформацію в міжнародні бази даних.
Ця проблема турбує багато країн-членів Рамсарської конвенції, оскільки в результаті воєн, історичних суперечок та інших обставин деякі рамсарські ВБУ заявлені країнами-учасницями на територіях, які їхні сусіди вважають своїми. Однак у світі існує стільки відкладених і гарячих конфліктів, що спроба вирішити цю проблему в рамках конвенції поки що не увінчалася успіхом.
Делегація Алжиру серед учасників COP-15. Джерело: Секретаріату Рамсарської конвенції
Під час 14-ї та 15-ї СОР Рамсарської конвенції делегація Алжиру намагалася провести резолюцію про те, що для верифікації національної приналежності номінованої ділянки повинні використовуватися офіційні карти ООН, що, на думку авторів, виключить їхнє номінування на спірних територіях. П’ять раундів обговорень виявили безліч протилежних думок – але багато делегатів висловили побоювання, що такий підхід «відкриє скриньку Пандори», і конвенція перетвориться на платформу для територіальних суперечок, які перешкоджають роботі з охорони ВБУ. В результаті, до підсумкового звіту СОР-15 була включена довідка від юридичного радника секретаріату конвенції, яка роз’яснює, що Секретаріат включає до списку ВБУ, заявлені країнами, і не має повноважень прийняти рішення не включати запропоновані ВБУ, і тим більше не має повноважень обговорювати питання суверенітету країн над конкретними територіями та втручатися в територіальні спори. В результаті резолюцію не прийняли, а питання про кордони доручили вивчити постійному комітету конвенції в ході майбутніх засідань, тобто фактично зняли з актуального порядку денного. Мабуть, більшість країн не бажає допускати використання спеціалізованих природоохоронних конвенцій для досягнення інших політичних цілей, навіть коли ці цілі є благими і правомірними з точки зору інших розділів міжнародного права.
Саме в цьому контексті стає краще зрозуміло, чому в 2025 році 79 із 136 учасників СОР-15 або утрималися, або не брали участі в голосуванні за резолюцію на захист окупованих рамсарських боліт України.
Криза, яку ми спостерігаємо, показує, що, ймовірно, в умовах конфлікту перспективи використання саме міжнародних природоохоронних угод для збереження цінних природних територій, захоплених під час війни, є досить обмеженим. У зв’язку з цим деякі країни в ході обговорення проблеми на СОР 14 і СОР 15 Рамсарської конвенції пропонували використовувати в цих цілях міжнародні механізми, сфокусовані на подоланні криз, наприклад, міжнародне гуманітарне право, а не Рамсарську конвенцію.
Читати детальніше: Рамсарські болота України в вогні війни
В цілому ж, гучний вихід Росії з конвенції викликав здивування в міжнародному співтоваристві і негативну реакцію в пресі. Російські ВБУ мають величезне глобальне значення як для охорони перелітних птахів, так і для депонування вуглецю в товщі торфовищ, які займають більше 10% території країни. Тому денонсація конвенції суперечить інтересам багатьох країн.
Намагаючись пом’якшити репутаційні збитки, президент Володимир Путін 28 серпня видав серію доручень щодо подальших дій у сфері управління ВБУ в РФ. Зокрема, Уряду РФ доручено:
🔸забезпечити міжнародне співробітництво з питань охорони водоплавних птахів, які “прилітають на територію Росії”, передбачивши … підписання (оновлення) відповідних двосторонніх угод.
🔸створити систему обліку водоплавних птахів, які прилітають на територію Російської Федерації, та їхньої чисельності (за видами і популяціями), а також місць їх відпочинку і проживання (про птахів, які відлітають з РФ, розпорядження не згадує).
🔸забезпечити проведення інвентаризації водно-болотних угідь і уточнення режимів їхньої особливої охорони.
🔹МЗС Росії доручено поінформувати сторони Конвенції про причини її денонсації РФ і “про забезпечення досягнення цілей цієї конвенції на території Росії” відповідно до національного законодавства (не ясно, чи здатне МЗС РФ донести сенс того, що відбувається, до 171 країни-підписанта конвенції).
Російські екологи поки не беруться однозначно оцінити наслідки цих розпоряджень. З одного боку, ці кроки виглядають як відмова від міжнародних природоохоронних норм, але, з іншого боку, в результаті в Росії вперше може з’явитися національне законодавство про охорону водно-болотних угідь. До того ж, головою держави повністю “реабілітовані” перелітні птахи, раніше згадувані владою в основному як біозброя України і НАТО.
Мабуть таким є новий алгоритм реформування міжнародних зобов’язань, пропонований Російською Федерацією в ході агресії: вихід з міжнародних конвенцій, поєднаний з обіцянкою вжити односторонніх заходів для «забезпечення досягнення цілей цих конвенцій в РФ» і налагодження двостороннього співробітництва з “дружніми” країнами. Це агресивно-ізоляціоністська, але по-своєму і логічна позиція країни, яка не хоче припиняти агресію, а тим більше нести за неї міжнародну відповідальність.
З огляду на такий імперський імператив, для охорони ВБУ всередині Росії ці доручення можуть принести і користь, якщо, звичайно, уряд їх виконає. Але із заяв російських дипломатів ми знаємо, що Росія вважає «своїми» також і 15 окупованих рамсарських ВБУ України. І ще одна ймовірна причина виходу з конвенції – небажання РФ вплутуватися в публічну суперечку про державну юрисдикцію над цими територіями на майданчику Рамсарської конвенції.
Глобальній спільноті слід вдумливо осмислити те, що сталося, і почати виробляти спільні рішення, які б відповідали на питання про те, як охороняти ВБУ в умовах воєн і глобальних конфронтацій – щоб протиставити запропонованому алгоритму «російських суверенних боліт» якийсь інший шлях, який веде до збереження і підтримки міжнародних механізмів охорони природи. У подальшій публікації UWEC представить огляд інших прецедентів виходу з міжнародних екологічних угод в ході війни.
Джерело головного зображення: секретаріат Рамсарської конвенції
