Заповідний та прикордонний статус земель в Україні: як об'єднати?

Олексій Василюк

21 вересня Верховна Рада України ухвалила у першому читанні законопроект 7475, який за своїм призначенням покликаний посилити охорону державного кордону України, але за змістом – насамперед присвячений процедурі вилучення земель із природно-заповідного фонду (ПЗФ).

Згідно із законопроектом, прикордонна смуга шириною 2 кілометри обіцяє стати більш захищеною та контрольованою територією, ніж вона нею колись була раніше. Господарська діяльність із законопроекту буде обмежена ще більше, ніж у національних парках.

У цій статті ми розберемо, чому вилучення з ПЗФ – найгірше з можливих рішень у цій ситуації (саме воно було запропоновано як законодавче вирішення питання). При цьому на поверхні лежать альтернативи, які нам здаються кращими.

Заповідне пограниччя

У прикордонній зоні України з Росією та Білоруссю створено багато природоохоронних територій. З огляду на двокілометрову ширину можна підрахувати, що прикордонна смуга охоплює 120 000 гектарів таких територій.

Тут же створено найбільшу в Україні кількість сайтів Смарагдової мережі – природоохоронних територій міжнародного значення, визнаних за клопотанням України Радою Європи. Зокрема, більше половини усієї площі прикордонної смуги на кордоні з Республікою Білорусь – території Смарагдової мережі.

З білоруського боку природоохоронні території також розташовані вздовж кордону України. Це не випадковість, адже саме прикордонна зона між Україною та Білоруссю формує природну зону Полісся вздовж долини річки Прип’ять, від якої безпосередньо залежить м’який клімат усієї центральної Європи. Саме тут, у зоні обмеженої господарської діяльності, де значно більше непорушених природних екосистем, знаходяться одні з найцінніших природних куточків півночі України та Європи в цілому.

Україна має унікальний досвід створення природоохоронних територій шляхом суворого обмеження перебування на них людей. Цей приклад – зона відчуження Чорнобильської АЕС. Територія колишніх колгоспів та сіл за останні 30 років перетворилася на найбільший ландшафт дикої природи Центральної Європи. Нині це біосферний заповідник. До речі, найбільша заповідна зона з усіх, розміщених уздовж кордону.

Болота та землі лісгоспів, що потрапили до прикордонної смуги, швидко стають оазами біорізноманіття, якщо дозволити їм відновитися. Ще 174,4 тисячі гектарів двокілометрової смуги вздовж кордону з країнами-агресорами – це природні території, які не перебувають у складі природно-заповідного фонду. Ніщо не заважає Україні оголосити їх територією ПЗФ з особливо суворим режимом охорони і додати до 120 тисяч гектарів земель, що вже охороняються.

Від такого рішення не постраждає економіка держави. Але державні органи поки що цього не усвідомили.

У свою чергу облаштування інженерного забезпечення прикордонної зони передбачає значне втручання в екосистеми: будівництво оборонних споруд, прокладання інфраструктури, доріг, будівництво супутніх споруд, осушення боліт та розширення лісових просік. Тому зміцнення кордону безпосередньо впливає на природні екосистеми.

Проте практично всі прикордонні території – ліси та непрохідні болота – відмінні природні перешкоди для просування ворожих військ. На початку весни 2022 року десятки російських танків загрузли у болотах Українського Полісся. Так стало зрозуміло, що для підвищення обороноздатності слід охороняти природні та обводнювати осушені болота на півночі України. Чим краще зберігатимуться природні ландшафти, чим більше вони будуть обводнені – тим краще захищатимуть Україну від військового вторгнення. Однак ніхто поки що не запропонував обводнення боліт Полісся з метою оборони та переведення їх у статус природно-заповідного фонду.

Більш того, збереження природно-заповідного фонду як національного надбання України визначено законами країни і до 2022 року в Україні не виникало питань, чи прикордонна смуга може співіснувати з територіями природно-заповідного фонду. Однак тепер це питання винесене на найвищий рівень ухвалення рішень – на рівень внесення змін до законодавства.

На жаль, у той час, коли на порядку денному стоять передусім питання оборони України, думки фахівців, які могли б узгодити завдання оборони та охорони природи, не запитують.

Цілі оборони: скасувати те, що мали обороняти?

Досліджуємо законопроект №7475 у версії, ухваленій у першому читанні. Відповідно до пояснювальної записки до Законопроекту, його метою є покращення охорони державного кордону та уточнення повноважень Державної прикордонної служби України.

Водночас, деякі норми законопроекту можуть призвести до скорочення природно-заповідного фонду України і тим самим поставити під загрозу збереження національного надбання країни. А можливо, і стануть безпосередньою причиною його знищення.

Розглянемо запропонований варіант законодавчих змін. Мова йде про смугу шириною в два кілометри. Саме таку ширину матиме українська прикордонна смуга там, де проходить кордон із Росією та Білоруссю.

По-перше, законопроектом пропонується внести зміни до Закону України «Про природно-заповідний фонд України», встановивши, що «на період дії військового стану та протягом одного року з дня припинення або скасування військового стану в Україні зміна кордонів або скасування статусу територій природно-заповідного фонду з метою будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних та фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій у межах прикордонної смуги проводиться Державним органом, уповноваженим приймати рішення про створення чи оголошення територій природно-заповідного фонду на підставі клопотання центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону України».

Цією нормою фактично до Держприкордонслужби передаються повноваження Міндовкілля та місцевих органів влади щодо зміни кордону та щодо скасування статусу територій та об’єктів природно-заповідного фонду та встановлюється нова процедура, яка передбачає участь у процесі лише Держприкордонслужби та Президента України (для територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення), а також Держприкордонслужби та обласних рад (для територій місцевого значення).

Сьогодні розширення чи скасування ООПТ в Україні може відбуватися виключно з ініціативи Міндовкілля чи природоохоронних управлінь обласних адміністрацій. Але після ухвалення нового закону біологічна та екологічна складова більше не матиме значення і прийняття рішень по територіях, створених для охорони особливо цінних природних об’єктів, не вимагатиме будь-якого обліку їхньої цінності, оскільки скасовувати їх, у разі остаточного затвердження законопроекту, тепер зможе сторонній орган, який не має відношення до охорони навколишнього середовища.

Законодавча можливість скасовувати ОПЗФ на користь Держприкордонслужби може призвести до ліквідації національних природних парків (НПП) «Шацький» та «Прип’ять-Стохід» в межах Волинської області, «Нобельського» НПП та «Рівненського» ПЗ у межах Рівненської області, «Поліського» та «Древлянського» заповідників у межах Житомирської області, «Чорнобильського радіаційно-екологічного біосферного заповідника» в межах Київської області, НПП «Деснянсько-Старогутський» та «Гетьманського НПП у межах Сумської області, НПП «Дворічанський» у Харківській області та багатьох інших природоохоронних територій.

Загалом пропонована законопроектом прикордонна смуга на кордоні з Білоруссю містить близько 65 тисяч гектарів у межах заповідних територій та ще 56 тисяч гектарів уздовж кордону з Росією. Уздовж сухопутного кордону із країнами-агресорами розміщено 90 об’єктів природно-заповідного фонду різних категорій.

Важливо зазначити, що законопроект передбачає, що такі зміни до законодавства запроваджуються лише на період дії воєнного стану та протягом одного року з дня припинення чи скасування воєнного стану в Україні. Однак при цьому він пропонує приймати остаточні рішення щодо вилучення територій із ПЗФ. У результаті виходить «тимчасове ухвалення остаточних рішень»?

Внаслідок цього створюється прецедент позбавлення Міндовкілля раніше нею даних виняткових повноважень з питань створення та охорони природно-заповідного фонду. Виходить, що скасування ОПЗФ відбудеться взагалі без погодження з Міндовкілля, бо рішення прийматимуть інші державні органи!

У разі впливу на території міжнародного значення, наприклад, включених до Смарагдової мережі, Україна також несе відповідальність за їх збереження на міжнародному рівні. І саме Міндовкілля – орган, який відповідає за виконання міжнародних природоохоронних угод, у тому числі по природних територіях, що особливо охороняються, або по природних територіях міжнародного значення.

Постає питання, що буде далі? З таким самим успіхом завтра можна буде запропонувати скасовувати заповідники рішеннями Мінрегіонбуду або Мінінфраструктури з метою видобування щебню, піску та заготівлі деревини і знову ж таки аргументувати це цілями оборони. А те, що природно-заповідний фонд є національним надбанням України (це законодавча норма ) і сама його охорона є завданням оборони України – нікого не турбує. А якщо не охорона національного надбання, то що тоді є метою оборони України?

По-друге, законопроект пропонує доповнити статтю 46-1 Земельного кодексу України новою частиною, згідно з якою землі територій та об’єктів природно-заповідного фонду вздовж лінії державного кордону передаються військовим частинам Державної прикордонної служби України для здійснення будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних та фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік та комунікацій.

Автори законопроекту схоже не є фахівцями у земельному праві, адже Стаття 46-1 визначає обмеження щодо використання земель територій та об’єктів природно-заповідного фонду та не регулює питання надання у користування земельних ділянок природно-заповідного фонду. Вони вписали нову норму про те, що куди «передається» до статті, присвяченої зовсім іншим питанням. Тож законопроект не лише шкідливий для дикої природи, а й юридично неточний.

Враховуючи, що Законопроект пропонує суттєво розширити прикордонну смугу вздовж лінії державного кордону з Республікою Білорусь та Російською Федерацією, ця норма призведе до передачі земель заповідників та національних парків, територій та об’єктів природно-заповідного фонду інших категорій до Державної прикордонної служби України, до функцій якої не належить управління природно-заповідним фондом.

Це може призвести до знищення природних цінностей територій та об’єктів природно-заповідного фонду, що охороняються у державі як національне надбання. Також це стосується і об’єктів, що входять до міжнародних біосферних резерватів та ЮНЕСКО.

При цьому прикордонникам не передаються всі повноваження Міндовкілля щодо охорони територій ПЗФ. Тобто функцію охорони та управління природоохоронними територіями автори закону не планують передавати до Державної прикордонної служби разом із землями. Отже, можна припустити, що ця функція буде скасована.

До чого може призвести затвердження закону 7475?

Передбачені законопроектом зміни кордонів природоохоронних територій призведуть до того, що державі протягом багатьох років потрібно буде витрачати величезні суми коштів на розробку проектів рішень щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, ліквідацію статусу територій природно-заповідного фонду, розробку нових проектів землеустрою, вирішення інших земельних питань (тимчасового) виведення ділянок із ПЗФ до категорії земель оборони. Відповідних фінансово-економічних розрахунків у Законопроекті не надано.

Багато територій та об’єктів природно-заповідного фонду, розташованих в межах прикордонної лінії, входять до складу природоохоронних територій міжнародного значення (водно-болотні угіддя міжнародного значення, що охороняються Рамсарською конвенцією, охоронювані Бернською конвенцією території Смарагдової мережі, біосферні резервати «Людина та біосфера»). Виконання норм Законопроекту може призвести до порушення міжнародного законодавства та втрати міжнародного іміджу нашої держави. На міжнародному рівні це буде виглядати порушенням зобов’язань України перед ЄС, ЮНЕСКО та Радою Європи.

Що робити?

Насправді вихід із дещо надуманої суперечності між заповідним та прикордонним статусом є.

Більше того, поєднання цих статусів буде вигідним рішенням і для оборони, і для охорони природи. Заболочені, практично непрохідні ліси або відкриті болота, що формують майже весь північний кордон України, створюють непереборну перешкоду для просування військової техніки.

У дні вторгнення російських військ на північ України (у лютому – березні 2022 року) десятки одиниць танків та інших бойових машин зав’язли та залишились у болотах. Збереження територій у природному заболоченому стані, а не облаштування зручної для переміщення інфраструктури є найкращим запобіжником повторному широкомасштабному вторгненню в майбутньому.

Нагадаємо, що ми вже детально описували, як наступ на Київ вдалося зупинити саме шляхом створення водної перешкоди – затоплення долини річки Ірпінь.

Виграє від такого рішення і охорона природи, оскільки прикордонний статус територій поза сумнівом буде найкращим захистом від більшості видів господарської діяльності. Зберігши і природоохоронний, і прикордонний статус території, Україна отримає більш якісний непрохідний для ворога кордон і одночасно – природні території, що охороняються більш суворо.

Досвід створення прикордонних фортифікацій у багатьох країнах показує, що за належного планування лише мала частка площі прикордонної смуги піддається впливам під час створення оборонної інфраструктури. Питання будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних та фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік та комунікацій у межах природно-заповідного фонду можна врегулювати шляхом встановлення особливого режиму цих територій, встановлення права земельного сервітуту на окремі ділянки за допомогою розробки чіткого алгоритму між Держприкордонслужбою та Міндовкілля. У такому разі не доведеться ліквідовувати заповідні території, залучаючи Україну до міжнародного скандалу та послаблюючи позицію євроінтеграції.

Є ще один явний плюс пропонованого нами підходу. У межах прикордонних природоохоронних територій зовнішній кордон найчастіше поєднується з державним кордоном. Але є і внутрішній кордон, зазвичай віддалений більш ніж на 5 км від зовнішнього. Метою його є захист природоохоронної території від незаконного господарського втручання та проникнення громадян і суб’єктів господарювання самої України. Охороняє їх інспекторська служба, в минулому – єгері. Здебільшого це люди, які добре знають і розуміють природу, слідопити, що помічають найменші зміни в природі. З контролем, а також роботою з затримки браконьєрів пов’язана їхня професійна діяльність. Природоохоронна інспекція ОПЗФ давно потребує посилення. Чому б у прикордонній зоні не піти шляхом її перетворення, забезпечивши на допомогу прикордонникам такий важливий додатковий внутрішній рубіж з камерами спостереження та іншим професійним та технічним арсеналом.

У разі поєднання природоохоронного і прикордонного статусів, охорона природи тільки виграє.