Заповедный и приграничный статус земель в Украине: как объединить?

Алексей Василюк

Перевод – Юлия Спинова

21 сентября Верховный Совет Украины принял в первом чтении законопроект 7475, который по своему назначению призван усилить охрану государственной границы Украины, но по содержанию – в первую очередь посвящен процедуре изъятия земель из природно-заповедного фонда (ПЗФ).

Согласно законопроекту, пограничная полоса шириной 2 километра обещает стать более защищенной и контролируемой территорией, чем она ею была когда-либо раньше. Хозяйственная деятельность по законопроекту будет ограничена еще больше, чем в национальных парках.

В данной статье мы разберем, почему изъятие из ПЗФ – худшее из возможных решений в этой ситуации (именно оно было предложено в качестве законодательного решения вопроса). При этом на поверхности лежат альтернативы, которые нам кажутся более предпочтительными.

Заповедное пограничье

В приграничной зоне Украины с Россией и Беларусью создано множество природоохранных территорий. Учитывая двухкилометровую ширину, можно подсчитать, что приграничная полоса охватывает 120 000 гектаров ООПТ.

Здесь же создано и самое большое в Украине количество участков Изумрудной сети – природоохранных территорий международного значения, признанных по ходатайству Украины Советом Европы. В частности, более половины всей площади пограничной полосы на границе с Республикой Беларусь – территории Изумрудной сети.

С беларусской стороны природоохранные территории также располагаются вдоль границы с Украиной. Это не случайность, ведь именно пограничная зона между Украиной и Беларусью формирует природную зону Полесья вдоль долины реки Припяти, от которой напрямую зависит мягкий климат всей центральной Европы. Именно здесь, в зоне ограниченной хозяйственной деятельности, где гораздо больше ненарушенных природных экосистем, находятся одни из самых ценных природных уголков севера Украины, да и Европы в целом.

У Украины есть уникальный опыт создания природоохранных территорий путем строгого ограничения пребывания на них людей. Этот пример – зона отчуждения Чернобыльской АЭС. Территория бывших колхозов и сел за последние 30 лет превратились в крупнейший ландшафт дикой природы Центральной Европы. Сейчас это биосферный заповедник. Между прочим, самая большая заповедная зона из всех, размещенных вдоль границы.

Болота и земли лесхозов, попавшие в пограничную полосу, быстро становятся оазисами биоразнообразия, если позволить им восстановиться. Еще 174,4 тысячи гектар двухкилометровой полосы вдоль границы со странами-агрессорами – это природные территории, которые не находятся в составе природно-заповедного фонда. Ничто не мешает Украине объявить их территорией ПЗФ с особо строгим режимом охраны и добавить к 120 тысячам гектар уже охраняемых земель.

От такого решения никак не пострадает экономика государства. Но государственные органы пока этого не осознали.

В свою очередь обустройство инженерного обеспечения приграничной зоны предусматривает значительное вмешательство в экосистемы: строительство оборонных сооружений, прокладка инфраструктуры, дорог, строительство сопутствующих сооружений, осушение болот и расширение лесных просек. Поэтому укрепление границы оказывает непосредственное влияние на природные экосистемы.

Однако практически все приграничные территории – леса и непроходимые болота – отличные природные препятствия для продвижения вражеских войск. В начале весны 2022 года десятки российских танков погрязли в болотах Украинского Полесья. Так стало ясно, что для повышения обороноспособности следует охранять естественные и обводнять осушенные болота на севере Украины. Чем лучше будут сохраняться природные ландшафты, чем больше они будут обводнены – тем лучше будут защищать Украину от военного вторжения. Однако никто пока не предложил обводнение болот Полесья с целью обороны и перевода их в статус природно-заповедного фонда.

Более того, сохранение природно-заповедного фонда как национального достояния Украины определено законами страны и до 2022 года в Украине не возникало вопросов, может ли пограничная полоса сосуществовать с территориями природно-заповедного фонда. Однако теперь этот вопрос вынесен на самый высокий уровень принятия решений – на уровень внесения изменений в законодательство.

К сожалению, в то время, когда в повестке дня стоят прежде всего вопросы обороны Украины, мнение специалистов, которые могли бы согласовать задачи обороны и охраны природы, не спрашивается.

Цели обороны: отменить то, что должны были оборонять?

Исследуем законопроект №7475 в версии, принятой в первом чтении. В соответствии с пояснительной запиской к Законопроекту, его целью является улучшение охраны государственной границы и уточнение полномочий Государственной пограничной службы Украины.

Вместе с тем некоторые нормы законопроекта могут привести к сокращению природно-заповедного фонда Украины и тем самым поставят под угрозу сохранение национального достояния страны. А возможно и станут непосредственной причиной его уничтожения.

Рассмотрим предложенный вариант законодательных изменений. Стоит напомнить, что речь идет о полосе шириной в два километра. Именно такую ширину будет иметь украинская приграничная полоса там, где проходит граница с Россией и Беларусью.

Во-первых, законопроектом предлагается внести изменения в Закон Украины «О природно-заповедном фонде Украины», установив, что «на период действия военного положения и в течение одного года со дня прекращения или отмены военного положения в Украине изменение границ или отмены статуса территорий природно-заповедного фонда с целью строительства, обустройства и содержания инженерно-технических и фортификационных сооружений, ограждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций в пределах пограничной полосы проводится Государственным органом, уполномоченным принимать решение о создании или объявлении территорий природно-заповедного фонда на основании ходатайства центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере охраны государственной границы Украины».

Этой нормой фактически в Госпогранслужбу передаются полномочия Минприроды и местных органов власти по изменению границы и по отмене статуса территорий и объектов природно-заповедного фонда и устанавливается новая процедура, которая предусматривает участие в процессе только Госпогранслужбы и Президента Украины (для территорий и объектов естественно-заповедного фонда общегосударственного значения), а также Госпогранслужбы и областных советов (для территорий местного значения).

Сегодня расширение или упразднение ООПТ в Украине может происходить исключительно по инициативе Минприроды или природоохранных управлений областных администраций. Но после принятия нового закона биологическая и экологическая составляющая больше не будет иметь значения, и принятие решений по территориям, созданным для охраны особо ценных природных объектов, не потребует какого-либо учета их ценности, так как отменять их, в случае окончательного утверждения законопроекта, теперь сможет посторонний орган, не имеющий отношения к охране природы.

Законодательная возможность упразднять ООПТ в интересах Госпогранслужбы может привести к ликвидации национальных природных парков (НПП) «Шацкий» и «Припять-Стоход» в пределах Волынской области, Нобельского НПП и Ровенского ПО в пределах Ровенской области, Полесского и Древлянского заповедников в пределах Житомирской области, Чернобыльского радиационно-экологического биосферного заповедника в пределах Киевской области, НПП «Деснянско-Старогутский» и Гетманского НПП в пределах Сумской области, НПП «Двуречанский» в Харьковской области и многих других природоохранных территорий.

Всего предлагаемая законопроектом приграничная полоса на границе с Беларусью содержит около 65 тысяч гектар в пределах заповедных территорий и еще 56 тысяч гектар вдоль границы с Россией. Вдоль сухопутной границы со странами-агрессорами размещено 90 объектов природно-заповедного фонда разных категорий.

Важно отметить, что законопроект предусматривает, что такие изменения в законодательство вводятся только на период действия военного положения и в течение одного года со дня прекращения или отмены военного положения в Украине. Однако при этом он предлагает
окончательные решения об изъятии территорий из ПЗФ. В итоге получается «временное принятие окончательных решений»?

В результате создается прецедент лишения Минприроды ранее ею данных исключительных полномочий по вопросам создания и охраны природно-заповедного фонда. Выходит, что упразднение ООПТ произойдет вообще без согласования с Минприроды, ибо решения будут принимать другие государственные органы!

В случае воздействия на территории международного значения, например, включенных в Изумрудную сеть, Украина также несет ответственность за их сохранность на международном уровне. И именно Минприроды – орган, отвечающий за выполнение международных природоохранных соглашений, в том числе по особо охраняемым природным территориям или по природным территориям международного значения.

Возникает вопрос, что будет дальше? С таким же успехом завтра можно будет предложить отменять заповедники решениями Минрегионстроя или Мининфраструктуры с целью добычи щебня, песка и заготовки древесины и опять же аргументировать это целями обороны. А то, что природно-заповедный фонд является национальным достоянием Украины (это законодательная норма) и сама его охрана является задачей обороны Украины – никого не волнует. А если не охрана национального достояния, то что является целью обороны Украины?

Во-вторых, законопроект предлагает дополнить статью 46-1 Земельного кодекса Украины новой частью, согласно которой земли территорий и объектов природно-заповедного фонда вдоль линии государственной границы передаются военным частям Государственной пограничной службы Украины для осуществления строительства, обустройства и содержания инженерно-технических и фортификационных сооружений, изгородей, пограничных знаков, пограничных просек и коммуникаций.

Авторы законопроекта похоже не являются специалистами в земельном праве, ведь Статья 46-1 определяет ограничения в использовании земель территорий и объектов природно-заповедного фонда и не регулирует вопрос предоставления в пользование земельных участков природно-заповедного фонда. Они вписали новую норму о том, что куда «передается» в статью, которая посвящена совсем иным вопросам. Так что законопроект не только вредный для дикой природы, но и юридически неточный.

Учитывая, что Законопроект предлагает существенно расширить приграничную полосу вдоль линии государственной границы с Республикой Беларусь и Российской Федерацией, данная норма приведет к передаче земель заповедников и национальных парков, территорий и объектов природно-заповедного фонда других категорий в Государственную пограничную службу Украины, в функции которой не входит управление природно-заповедным фондом.

Это может привести к уничтожению природных ценностей территорий и объектов природно-заповедного фонда, охраняемого в государстве как национальное достояние. Также это касается и объектов, входящих в международные биосферные резерваты и охраняемых ЮНЕСКО.

При этом пограничникам не передаются все полномочия Минприроды по охране территорий ПЗФ. То есть функцию охраны и управления природоохранными территориями авторы закона не планируют передавать в Государственную пограничную службу вместе с землями. Следовательно, можно предположить, что эта функция будет упразднена.

К чему может привести утверждение закона 7475?

Предусмотренные законопроектом изменения границ ООПТ приведут к тому, что государству в течение многих лет нужно будет тратить огромные суммы средств на разработку проектов решений по изменению целевого назначения земельных участков, ликвидации статуса территорий природно-заповедного фонда, разработке новых проектов землеустройства, решению других земельных вопросов (временного) вывода участков из ПЗФ в категорию земель обороны. Соответствующие финансово-экономические расчеты в Законопроекте не предоставлены.

Многие территории и объекты природно-заповедного фонда, расположенные в пределах пограничной линии, входят в состав природоохранных территорий международного значения (водно-болотные угодья международного значения, охраняемые Рамсарской конвенцией, охраняемые Бернской конвенцией территории Изумрудной сети, биосферные резервы «Человек и биосфера»). Выполнение норм Законопроекта может привести к нарушению международного законодательства и к потере международного имиджа нашего государства. На международном уровне это будет выглядеть нарушением обязательств Украины перед ЕС, ЮНЕСКО и Советом Европы.

Что делать?

В действительности выход из несколько надуманного противоречия между заповедным и пограничным статусом есть.

Более того, совмещение этих статусов будет выгодным решением и для вопросов обороны, и для охраны природы. Заболоченные, практически непроходимые леса или открытые болота, формирующие почти всю северную границу Украины, создают непреодолимое препятствие для продвижения военной техники.

В дни вторжения российских войск на север Украины (в феврале – марте 2022 года) десятки единиц танков и других боевых машин завязли и остались в болотах. Сохранение территорий в природном заболоченном состоянии, а не обустройство удобной для перемещения инфраструктуры, является наилучшим предохранителем от широкомасштабного повторного вторжения в будущем.

Напомним, что мы уже подробно описывали, как наступление на Киев удалось остановить именно путем создания водной преграды – затопления долины реки Ирпень.

Выиграет от такого решения и охрана природы, так как приграничный статус территорий вне сомнения будет лучшей защитой от большинства видов хозяйственной деятельности. Сохранив и природоохранный, и приграничный статус территории, Украина получит более качественную непроходимую для врага границу и одновременно – более охраняемые ООПТ.

Опыт создания приграничных фортификаций во многих странах показывает, что при должном планировании лишь малая доля площади приграничной полосы подвергается воздействиям в ходе создания оборонительной инфраструктуры. Вопросы строительства, обустройства и содержания инженерно-технических и фортификационных сооружений, ограждений, пограничных знаков, пограничных просек и коммуникаций в пределах природно-заповедного фонда можно урегулировать путем установления особого режима этих территорий, установления права земельного сервитута на отдельные участки, посредством разработки четкого алгоритма сотрудничества между Госпогранслужбой и Минприроды. В таком случае не придется ликвидировать заповедные территории, вовлекая Украину в международный скандал и ослабляя позицию евроинтеграции.

Есть еще один явный плюс предлагаемого нами подхода. В пределах приграничных ООПТ внешняя граница чаще всего совмещается с границей государственной. Но есть и внутренняя граница, обычно отстоящая более чем на 5 км от внешней. Целью ее является защита ООПТ от незаконного хозяйственного вмешательства и проникновения граждан и хозяйствующих субъектов самой Украины. Охраняет ООПТ инспекторская служба, в прошлом – егеря. В большинстве своем это люди хорошо знающие и понимающие природу, следопыты, замечающие малейшие изменения в природе. С контролем, а также с работой по поимке браконьеров связана их профессиональная деятельность. Природоохранная инспекция ООПТ давно требует усиления. Почему бы в приграничной зоне не пойти по пути ее преобразования, обеспечив в помощь пограничникам столь важный дополнительный внутренний рубеж с камерами наблюдения и иным профессиональным и техническим арсеналом.

В случае же совмещения природоохранного и приграничного статусов, охрана природы только выиграет.