Восстановление природы на сельскохозяйственных землях. Сравнительный анализ законодательных нововведений Украины и России

Алексей Василюк, Евгений Симонов

В Украине и в России остро стоит вопрос, как законно вернуть природе ранее неэффективно распаханные земли. Это важно и с точки зрения сохранения биоразнообразия, и с точки зрения борьбы с изменением климата. В последние два месяца важные изменения в законодательство, регулирующее управление лесами, растущими на заброшенных сельхоз землях, были внесены как в Украине, так и в России.

Военное время внесло коррективы в подготовленные ранее нормативные акты, а их исполнение теперь будет зависеть от дальнейшего развития военно-политической ситуации. Упрощается процедура лицензирования добычи природных ресурсов на уровне государств, сокращаются или отменяются ранее утвержденные планы достижения природоохранных целей.

В данной статье мы проведем анализ последних законодательных изменений в Украине и в России, касающихся судьбы неиспользуемых сельскохозяйственных территорий, которые либо можно вернуть в сельскохозяйственный оборот или же окончательно узаконить как природные территории. Нормативные решения по этим вопросам в обеих странах были приняты практически одновременно.

Алексей Василюк анализирует плюсы, минусы и требования к будущей доработке лесного и земельного законодательства Украины. Новым законом президент страны поставил задачу увеличить лесной фонд на один миллион гектаров и самый эффективный способ её выполнения: узаконить «самооблесенные участки».

Евгений Симонов изучает последние нормативные акты, принятые в Российской Федерации, которые (надеемся, временно) ставят крест на развитии «сельского лесоводства» на огромных пространствах заброшенных сельхоз земель, которое могло бы замедлить вымирание деревень российского Нечерноземья.

МИЛЛИОН ГЕКТАРОВ ЛЕСА ДЛЯ УКРАИНЫ

20 июня Верховная Рада Украины приняла законопроект №5650 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты по сохранению лесов». Законопроект был одним из самых ожидаемых украинскими природоохранниками, и в основном был написан экспертами общественного сектора.

Чем должен был стать законопроект 5650?

Предпосылкой подготовки законопроекта стало прошлогоднее заявление Президента Украины Владимира Зеленского о намерении увеличить количество лесов в Украине на 1 млн. гектаров (в другой трактовке – на 1 млн. деревьев).

Очевидно, что территорий и ресурсов для посадки такого количества лесов в Украине нет, но это не означало, что такую инициативу невозможно выполнить. На территории северных и западных областей Украины находится большое количество самосейных лесов, самостоятельно выросших на месте давно не возделываемых сельскохозяйственных угодий. Такие леса зачастую являются более устойчивыми, чем созданные лесоводами монокультуры. В любом случае даже посредственный лес для окружающей среды более важен, чем любое образцовое поле.

Однако ранее самосейные леса не имели юридического статуса в Украине и считались полями. Даже не просто полями, а заброшенными полями, на которых временно выросли деревья. Такие участки обычно отдают в аренду фермерам, которые вырубают или даже сжигают самосейные леса и принимаются за выращивание кукурузы или картофеля. Конечно же, из соображений охраны природы и климатической целесообразности сжигание леса для выращивания кукурузы недопустимо.

Таким образом, возникла идея увеличить условное количество лесов в Украине не созданием новых насаждений, а спасением тех, что выросли сами: предоставлением официального статуса «самовозобновившимся лесам». Общая площадь таких в Украине – от 500 до 800 тыс. га. Можно сказать, что цель закона – быстро и качественно выполнить обещание президента об увеличении количества высаженных деревьев.

Руководствуясь такими идеями, Минприроды и общественность разработали законопроект 5650.

Планировалось, что он сможет:

• сделать так, чтобы изменение целевого назначения земельных лесных участков для строительства жилых объектов и добычи полезных ископаемых производилось только за счет площадей непокрытых лесами;
• прописать приоритет использования земель, пригодных для сельского хозяйства, не только для производства продовольствия, но и для лесного и заповедного дела;
• разрешить вести лесное хозяйство на землях всех категорий, а не только лесного фонда. Прежде всего, это открывает возможности использования деградированной пашни с целью лесоразведения, а именно:
• узаконить самосейные леса и тем самым увеличить лесистость без бюджетных расходов;
• остановить масштабную вспашку степных и луговых участков, вырубку самосейных лесов, что фактически предполагает введение к 2025 году моратория на распашку таких земель.

Тут стоит добавить, что раньше в Украине считалось, что засадить природный степной склон акацией – это тоже консервация земель, так как они на склоне и в понимании аграриев – деградированные (независимо от качества почвы). Манипулируя этим, очень много ценных степных участков было передано лесникам и уничтожено. При этом и степь была уничтожена, и лес не вырос, так как степной климат в последние годы не позволяет выращивать новые леса. В то же время действительно деградированные участки пашни никоим образом не консервировались, хотя реально нуждались в этом. Законопроект 5650 напротив предусматривает, что консервация должна касаться только деградированной пашни, а не как раньше – всех склонов, в том числе находящихся в естественном природном состоянии.

Чем стал закон 5650?

Когда законопроект стал законом, Министерство защиты окружающей среды сообщило, что он сохранит леса, степи и луга. Но финальная версия закона оказалась уже не такой радужной, как ожидалось. В первом чтении текст законопроекта 5650 был значительно лучше, хотя уже довольно далек от задуманного идеала. Но перед вторым чтением вмешалось лобби крупных аграриев и застройщиков. Представители Министерства защиты окружающей среды на обсуждениях поддержали именно аграриев, а не экологов, критиковавших аграрные правки.

Рассмотрим новый закон подробно.

Часть 1. Лес

До земельной реформы значительная часть самосейных лесов принадлежала государству. Государственные самосейные леса было относительно просто «узаконить» и передать лесхозам. Экологи призывали к этому в ходе земельной реформы. Но тщетно. Теперь самосейные леса находятся преимущественно в коммунальной или частной собственности.

Закон предусматривает два пути спасения лесов. Первый – разрешить гражданам, бизнесу или местным властям придать им законный статус, чтобы потом вести там лесное хозяйство. Это выгодно экономически: владелец участка будет иметь привлекательную альтернативу – вместо того чтобы банально раскорчевывать самосейный лес и «восстанавливать» пашню, он сможет сохранить его и зарабатывать на продаже древесины.

На практике вышло не так красиво. Закон 5650 в его финальной версии позволяет узаконивать самосейные леса (в законе они называются «самооблесенные участки»), то есть официально изменять целевое назначение участка с «сельскохозяйственного» на «лесохозяйственный» по относительно упрощенной процедуре. Сделать это могут как владельцы частных самосейных лесов, так и органы местной власти, распоряжающиеся коммунальными участками.

По логике вещей, далее частный владелец новоиспеченного самосейного леса или условная община должны там вести лесное хозяйство. Но правила ведения лесного хозяйства никто не изменил. Они общие что для государственного лесхоза площадью 20 тыс га, что для частного или коммунального леса площадью 1 га.

Чтобы зарабатывать, владелец маленького леса должен пройти лесоустройство, получить лесорубные билеты, платить земельный налог и налог на заготовленную древесину, разрабатывать кучу документов, обеспечить электронный учет древесины и т.д. Для маленького леса это абсурдно и нерентабельно.

При этом закон никого не обязывает узаконивать «самооблесенные участки» леса. Это все еще право, а не обязанность. При желании самосейный лес все еще можно законно уничтожить и распахать участок. Учитывая нерентабельность лесного хозяйства в малых лесах – угадайте, что выберут владельцы или распорядители?

Если государство реально намерено сохранять «самооблесенные участки» руками бизнеса или местных властей, то после закона 5650 нужно еще плодотворно поработать и разработать адекватные правила ведения лесного хозяйства в малых лесах. Иначе закон 5650 будет просто шагом в никуда. Никто не будет узаконивать самосейные леса, чтобы получить сплошные убытки.

Вторая идея закона 5650 – создать финансовые стимулы для сохранения самосейных лесов, а также выкупать их в государственную собственность. О выкупе самосейных лесов сказать нечего. Денег на охрану природы у государства никогда нет. Так что сомнительно, что выкупят хоть 10 га. Напомним, что два года назад Украина передала все государственные сельхозземли общинам (почти все при этом сразу оформляли участки как пашню, рассчитывая, что именно так землю можно будет наиболее дорого выставлять на торги). О других финансовых стимулах закон ничего конкретного не говорит. Детали такой стимуляции еще предстоит разработать Кабмину.

Кстати, закон 5650 обязывает власть инвентаризировать самосейные леса. То есть выяснить, где они есть и сколько их. Но это не значит, что власти действительно проведут инвентаризацию. Резюмируя: сам по себе закон 5650 вряд ли сохранит хоть гектар самосейного леса. Но это все же шаг навстречу их сохранению. Реальная сохранность требует дальнейшей работы, теперь большей частью от Минприроды.

Часть 2. Степи, луга, пахотные земли

Легендарные украинские черноземы уже почти истощены из-за чрезмерного использования аграриями. Украина – самая распаханная страна Европы, и треть всех вымирающих видов в ней – степные. Вместо черноземов в Украине теперь куча деградированных пахотных земель. Позволит ли закон 5650 восстановить ощутимые площади деградированных сельскохозяйственных угодий? Нет. Закон в его финальной редакции вводит некоторые изменения, касающиеся консервации земель.

Консервация – это когда истощенную землю оставляют в покое или же особым способом восстанавливают плодородие почвы. Теперь консервации подлежат деградированные земли и земли, которые используются с нарушением законодательства. Например, распаханные склоны крутизной 7 градусов и более.

Хорошая идея, но консервация производится только по желанию собственника или распорядителя земель! Если условная община выживает только за счет распашки давно деградированных земель – можно продолжать их и дальше истощать. Консервация не обязательна.

Как и самосемейные леса, степи и луга по документам чаще всего числятся как «пашня» или «не покрытые лесом площади». Как следствие, их либо распахивают, либо отдают под лесопосадки.

Отдельным участкам степей и лугов повезло больше – они по документам «сенокосы» или «пастбища». Но ничто не мешает распахать их, если перед этим изменить в документах условный «сенокос» на «пашню». Или просто распахать, ничего не меняя.

Конечно, стоит сказать, что Закон впервые вводит в законодательство определение «степного участка». Такого никогда не было в Украине, и степь впервые появилась в правовом поле. Закон также запрещает сажать лес в степях. Еще закон запрещает менять тип угодий «пастбища», «сенокосы» или «перелог», если это коммунальные или государственные сельскохозяйственные земли, предоставленные в аренду ПОСЛЕ введения закона 5650 в действие.

Однако остается вопрос, какие из этих положений будут работать? Определение «степного участка» в законе на степи не повлияет. Они уже почти все розданы под пашню.

Запрет сажать лес в степях повлияет, но только если в каждом конкретном случае активисты будут требовать от лесхозов признавать степи степями. Так как сами собой документы не изменятся, степь все еще остается по документам «не степью». Как доказать, что условный лесхоз сажал лес в степи, если нигде не зафиксировано, что это степь?

Относительно запрета изменять тип угодий «сенокосы» или «пастбища» – это может сохранить какие-то степи, но лишь незначительное их количество.

В законе 5650 есть и много других точечных изменений, внесенных в другие нормативные акты. Какие-то из них положительные, какие-то половинчатые, какие-то вообще не будут работать. К примеру, есть положительный запрет создавать леса из инвазионных (чужеродных) видов деревьев. Хотя заработает эта норма только тогда, когда Миприроды наконец-то утвердит перечень инвазионных видов уже присутствующих в Украине, чему активно противятся лесхозы, массово сажающие американские интродуценты: красный дуб и робинию по всей степной зоне. При том, что эти виды в странах Западной Европы вообще запрещены для использования в лесном хозяйстве как особо опасные инвазивные. Последние пять лет чиновники не смогли это сделать даже после того, как список разработали ученые НАНУ за бюджетные деньги.

Или другое изменение. Теперь за самовольные рубки в лесах, не предоставленных в пользование, будут нести ответственность местные власти. Раньше в случаях таких рубок ответственности никто не нес. Это, конечно, позитив.

Нужно отметить, что целый ряд положительных для природы предложений исчез из закона 5650 после первого чтения. Например, в закон не вошел мораторий до 2025 года на распашку пастбищ и сенокосов и передачу в частную собственность или аренду земель запаса сельскохозяйственного назначения, отличных от пашни. Эта норма могла бы сохранить от распашки отдельные степи и луга. Выбросили и необходимость согласовывать любое облесение с Кабмином. Такая же участь постигла норму, которая охраняла леса при передаче земель под строительство ЛЭП. Выбросили и норму об ограничении добычи торфа в природных экосистемах.

В результате, несмотря на то, что принятие закона в целом – уже большой шаг вперед, из его финальной версии исчезло большое количество потенциально полезных норм и нововведений.

Итого, в законе 5650 есть положительные моменты, но в большинстве своем точечные. Кроме части о самосейных лесах, он напоминает подпорки, которыми пытаются спасти старый аварийный дом. Каждая из проблем, затронутых в законе, – это огромный вызов для всей страны. Простых решений здесь нет, подпорки не сработают. Нужно планировать работу, привлекать специалистов, долго работать и договариваться и наконец выработать комплексные и качественные решения. А потом еще обеспечить общественную поддержку и сделать так, чтобы ни один крупный агро- или другой бизнес-лоббист не влез в последний момент со своими «антиправками».

А КАК С САМОСЕЙНЫМИ ЛЕСАМИ ОБСТОЯТ ДЕЛА В РОССИИ?

В РФ на кону 50 млн гектар «сельхозлесов»

В июне 2022 года, вняв доводам аграрного лобби о приоритете расширения посевов во время войны, Правительство РФ выпустило постановление, которое фактически запрещает выращивание новых лесов на заброшенных землях сельхозназначения, а для собственников и пользователей земель с уже выросшими самосейными лесами вводит жесткую, фактически невыполнимую процедуру получения разрешений на лесоводство и совершенно непосильную систему отчетности. Это новая глава в давнем споре о судьбе лесов самовосстановившихся на сельхозземлях. Ранее журнал UWEC выпустил обзор о том, как в военное время меняются подходы разных стран к соблюдению баланса между продовольственной безопасностью и сохранением\восстановлением природных территорий.

Возделывание многих земель, освоенных плановой экономикой во времена СССР, оказалось совершенно нерентабельным в новых рыночных условиях и огромные площади были заброшены, особенно в северных районах России. Сегодня, согласно подсчетам Гринпис, сделанным в 2019 году, в РФ имеется около 76 миллионов гектаров заброшенных сельхозземель, пригодных для лесоводства, в том числе около 30 млн га уже заросших лесом, и еще около 20 млн га зарастающих. Для сравнения, это больше чем вся площадь сельхозземель в Украине (43 миллиона га). Если в правильно организованное лесное хозяйство будут вовлечены хотя бы эти 50 млн га, это в среднесрочной перспективе позволит выращивать до 300 млн м³ древесины в год, и поддерживать в одном только секторе лесоводства до ста тысяч постоянных рабочих мест.

С другой стороны, это «узаконит» восстановление природных лесных комплексов там, где они и были до бездумной распашки времен социализма. С третьей стороны, именно поощрение естественного самовосстановления лесов, а не искусственные лесопосадки, является наиболее эффективной для России формой «климатических лесных проектов». В общем, откуда ни глянь на «сельское лесоводство» – со всех сторон очевидный позитив.

Но земельное законодательство России (и сознание её чиновников от сельского хозяйства) сохранило в еще большей неприкосновенности все те же самые предубеждения времен социализма, которые описаны выше в контексте украинского законодательства. В этой системе координат поле заросшее лесом рассматривается как бесхозяйственность и нарушение «нормального» порядка вещей, а поэтому должно быть раскорчевано и распахано. Но в стране, где сельское население убывает из-за мелочных запретов на эффективное ведение разнопланового хозяйства на своей земле, такой подход ведет в тупик, что стало очевидно многим управленцам. В результате в российской нормативной базе в 2018-20 годах произошли позитивные изменения.

Федеральным законом от 27 декабря 2018 года No 538-ФЗ в Лесной кодекс РФ внесена новая статья 123 «Леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения», что легитимизировала земли для «сельского лесоводства» как таковые. Следом за этим принятое в 2020 году постановление Правительства РФ No 1509 установило, что для ведения «сельского лесоводства» достаточно подать уведомления в уполномоченные ведомства, чтобы можно было выращивать, сохранять и использовать свой лес. Была предусмотрена минимальная регуляторная и административная нагрузка на владельцев и пользователей земельных участков в части, касающейся использования их земель для лесоводства; а также возможность как хозяйствования в уже существующих лесах, так и выращивания новых по усмотрению собственников земельных участков.

Разгром сельского лесоводства

Хотя к 2020 году ситуация улучшилась, для масштабного ведения сельского лесоводства все еще требовались новые правовые акты и административные процедуры, о чем было рассказано общественниками президенту России на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека, состоявшегося 9 декабря 2021 года. И казалось, президент все правильно понял.

В январе 2022 года президент Путин дал поручение Правительству РФ «проанализировать условия осуществления деятельности по выращиванию лесов на землях сельскохозяйственного назначения, которые не используются по целевому назначению, обеспечить ведение учета результатов такой деятельности и создание необходимых условий ее осуществления, в том числе в целях реализации климатических проектов, и при необходимости представить предложения о внесении соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации». По сути он поддержал предложения российского отделения международной организации «Совет Гринпис» о том, как обратить на пользу населению и планеты массовое естественное зарастание сельхозугодий лесом.

Однако хотели как лучше, а получилось как всегда. Под давлением агрохолдингов и чиновников от агробизнеса Правительство РФ 8 июня 2022 года издало новое Постановление № 1043, которое вводит административные и регуляторные ограничения, делающие сельское лесоводство практически невозможным. Становится невозможным выращивание новых лесов на заброшенных землях сельхозназначения, а для земель с уже выросшими самосейными лесами предложены фактически невыполнимые процедуры получения разрешений и ведения отчетности о сельском лесоводстве. В дополнение, как и в новом законе Украины, предполагается, что фермер или небольшая агрофирма будет обязана проводить в своих лесах лесоустройство и еще ряд крайне затратных процедур, непосильных для малого и среднего бизнеса и совершенно избыточных для управления сельскими лесами.

В комплексе эти нормативные требования полностью остановят какое-либо развитие сельского лесоводства, а соответственно криминализуют владение угодьями, где на старых пашнях уже вырос лес.

Одной из причин смены отношения правительства к лесам на сельхозземлях, видимо, является переход экономики на военное положение. Как мы уже описывали в обзоре, в апреле 2022 Путин приказал ускорить возвращение в сельхозоборот заброшенных земель бывших колхозов, а правящая партия «Единая Россия» предлагает распахать дополнительно более десяти миллионов гектаров земель. Власти сегодня видят в росте производства продовольствия как залог внутриполитической стабильности, так и гарантированный источник доходов от экспорта в долгосрочном будущем. Полагаем, что после получения Россией от ООН на переговорах в Турции в июле 2022 гарантий содействия наращиванию экспорта российского зерна, стремление передать крупным агрохолдингам все «пустующие» сельхозземли только усилится. Соответственно усилится и решимость распахать облесенные земли и отнять угодья у неспособных это сделать мелких собственников. Перспективы расширения пахотных территорий весьма туманны, зато вред от принятых решений весьма ощутим уже сейчас.

По оценкам Гринпис, основные последствия принятия этих поправок будут иметь минимум пять негативных последствий:

1. Увеличение числа и площадей ландшафтных пожаров, частоты их перехода на поселения и объекты инфраструктуры, поскольку штрафы и иные наказания за неиспользование сельхозземель (в качестве одного из признаков которого является наличие леса, если нет установленного права на использование земли для лесоводства) вынуждают собственников уничтожать молодые леса, а самым простым способом их уничтожения является сжигание вместе с сухой прошлогодней травой;
2. Усиление кризисной ситуации с дровами и простейшими (дешевыми) стройматериалами, поскольку радикальный рост регуляторной и административной нагрузки на лесопользователей сделал невозможным или экономически непривлекательным снабжение населения этой дешевой продукцией за счет земель лесного фонда, и пока проблема отчасти решается как раз за счет лесов на землях сельскохозяйственного назначения;
3. Снижение уровня продовольственной безопасности, поскольку принудительное возвращение в сельскохозяйственный оборот низкопродуктивных и неудобных земель, расчищенных от леса, вынудит распределить сельскохозяйственные субсидии на большую площадь и сократит поддержку наиболее эффективных производителей, работающих на лучших землях;
4. Ускорение вымирания и забрасывания сельских поселений и целых сельских районов, особенно в Нечерноземье, поскольку невозможность развития сельского лесоводства не позволит реализовать связанные с ним социально-экономические проекты, дать людям работу и источники средств к существованию;
5. Невозможность выполнения наиболее перспективных лесоклиматических проектов, поскольку именно лесоразведение на ранее безлесных землях или придание статуса управляемых спонтанно выросшим на них лесах является наиболее перспективным направлением развития таких проектов.

– Российское отделение Гринпис категорически не поддерживает такое решение правительства, – разъясняет на сайте организации эксперт лесного отдела российского Гринпис Вилен Лупачик. ― Лесное фермерство в лесах на заброшенных сельхоземлях ― это очевидный и практически единственный путь развития сельских территорий, особенно в Нечерноземье. Невозможно вернуть в сельхозоборот более 70 млн гектаров неиспользуемых ныне сельхозземель. Это признаётся и правительством, так как по недавно принятой госпрограмме в ближайшие 10 лет планируется вернуть в оборот лишь 13 млн гектаров. Но чтобы лесное фермерство развивалось, нужно перестать штрафовать собственников за наличие леса на их участках и заставлять эти леса раскорчёвывать. Решение о том, выращивать ли лес или сельхозпродукцию и, тем более, как именно этот лес выращивать, должен принимать собственник земли, а не чиновник. Но правительство решило обратное, и это тупик.

Вдобавок Правительство России недавно внесло в Думу законопроект, упрощающий отъем сельхозземель за «неправильное» использование. Теперь землю у «нерадивого» собственника можно будет отбирать через год после вступления в права пользования, а не через три года. Можно будет отбирать право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного пользования, аренды сельхозземель и даже участки, являющиеся предметом ипотеки. Это поставит на грань выживания фермеров и малых сельхозпроизводителей, а соответственно сведет к нулю их возможности по сохранению лесов на своих землях.

Демонизация гражданского общества как «иноагентов» делает маловероятным в ближайшее время конструктивный диалог властей РФ с НКО по выходу из созданного юридическими новшествами тупика. Поэтому до изменения управленческой ситуации на самом верху сельское лесоводство в России ожидают тяжелые времена.

Хорошая новость состоит в том, что искоренить / раскорчевать 50 миллионов га совершенно нереально, поэтому все больше экономически нерентабельных пашен будет продолжать зарастать «незаконным» лесом, какие бы постановления не принимало Правительство РФ.