Поновлення природи на сільськогосподарських землях. Порівняльний аналіз законодавчих нововведень України та Росії

Олексій Василюк, Євген Симонов

В Україні та Росії гостро постає питання, як законно повернути природі раніше неефективно розорані землі. Це важливо і з точки зору збереження біорізноманіття, і з точки зору боротьби зі зміною клімату. В останні два місяці важливі зміни до законодавства, що регулює управління лісами, які ростуть на занедбаних сільгоспземлях, було внесено як в Україні, так і Росії.

Військовий час вніс корективи до підготовлених раніше нормативних актів, а їх виконання тепер залежатиме від подальшого розвитку військово-політичної ситуації. Спрощується процедура ліцензування видобутку природних ресурсів на рівні держав, скорочуються чи скасовуються раніше затверджені раніше плани досягнення природоохоронних цілей.

У цій статті ми проведемо аналіз останніх законодавчих змін в Україні та Росії щодо долі невикористовуваних сільськогосподарських територій, які можна було б повернути в сільськогосподарський обіг, або остаточно узаконити як природні території. Нормативні рішення з цих питань в обох країнах були ухвалені практично одночасно.

Олексій Василюк аналізує плюси, мінуси та вимоги до майбутнього доопрацювання лісового та земельного законодавства України. Новим законом Президент країни поставив завдання збільшити лісовий фонд на один мільйон гектарів, і найефективніший спосіб його виконання – узаконити «самосійні ділянки».

Євген Симонов вивчає останні нормативні акти, прийняті в Російській Федерації, які ставлять хрест (сподіваємося тимчасово) на розвитку «сільського лісівництва» на величезних просторах занедбаних сільгоспземель, яке могло б уповільнити вимирання сіл російського Нечорнозем’я.

МІЛЬЙОН ГЕКТАРІВ ЛІСУ ДЛЯ УКРАЇНИ

20 червня Верховна Рада України ухвалила законопроект №5650 « Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо збереження лісів». Законопроект був одним із найочікуваніших українськими природоохоронцями, і в основному був написаний експертами громадського сектору.

Чим мав стати законопроект 5650?

Передумовою підготовки законопроекту стала торішня заява Президента України Володимира Зеленського щодо наміру збільшити кількість лісів в Україні на 1 млн. гектарів (в іншому трактуванні – на 1 млн. дерев).

Очевидно, що територій та ресурсів для посадки такої кількості лісів в Україні немає, але це не означало, що таку ініціативу неможливо виконати. На території північних і західних областей України знаходиться велика кількість самосійних лісів, що самостійно виросли на місці сільськогосподарських угідь, які давно не обробляються. Такі ліси найчастіше є стійкішими, ніж створені лісівниками монокультури. У будь-якому випадку навіть звичайний ліс для довкілля важливіший, ніж будь-яке зразкове поле.

Проте раніше самосійні ліси не мали юридичного статусу в Україні та вважалися полями. Навіть не просто полями, а покинутими полями, де тимчасово виросли дерева. Такі ділянки зазвичай віддають в оренду фермерам, які вирубують або навіть спалюють самосійні ліси та приймаються за вирощування кукурудзи чи картоплі. Звичайно ж з міркувань охорони природи та кліматичної доцільності спалювання лісу для вирощування кукурудзи є неприпустимим.

Таким чином, виникла ідея збільшити умовну кількість лісів в Україні не створенням нових насаджень, а порятунком тих, що виросли самі: наданням офіційного статусу лісам, що «відновилися». Загальна площа таких – від 500 до 800 тис. га. Можна сказати, що мета закону – швидко та якісно виконати обіцянку президента про збільшення кількості висаджених дерев.

Керуючись такими ідеями, Міндвкілля та громадськість розробили законопроект 5650.

Планувалося, що він зможе:

– зробити так, щоб зміна цільового призначення земельних лісових ділянок для будівництва житлових об’єктів та видобутку корисних копалин здійснювалася лише за рахунок площ, непокритих лісами;

– прописати пріоритет використання земель, придатних для сільського господарства, не тільки для виробництва продовольства, а й для лісової та заповідної справи;

– дозволити вести лісове господарство на землях усіх категорій, а не тільки лісового фонду. Насамперед, це відкриває можливості використання деградованої ріллі з метою лісорозведення, а саме:

– узаконити самосійні ліси і тим самим збільшити лісистість без бюджетних витрат;

– зупинити масштабну оранку степових і лучних ділянок, вирубування самосійних лісів, що фактично передбачає введення до 2025 року мораторію на розорювання таких земель.

Тут варто додати, що раніше в Україні вважалося, що засадити природний степовий схил акацією – це теж консервація земель, бо вони на схилі та у розумінні аграріїв – деградовані (незалежно від якості ґрунту). Маніпулюючи цим дуже багато цінних степових ділянок було передано лісникам та знищено. При цьому і степ був знищений, і ліс не виріс, тому що степовий клімат останніми роками не дозволяє вирощувати нові ліси. У той же час дійсно деградовані ділянки ріллі жодним чином не консервувалися, хоча реально потребували цього. Законопроект 5650 навпаки передбачав, що консервація повинна стосуватися тільки деградованої ріллі, а не як раніше – всіх схилів, у тому числі тих, які перебувають у природному стані.

Чим став закон 5650?

Коли законопроект став законом, Міністерство захисту довкілля повідомило, що він збереже ліси, степи та луки. Але фінальна версія закону виявилася вже не такою райдужною, як очікувалося. У першому читанні текст законопроекту 5650 був значно кращим, хоча вже досить далеким від задуманого ідеалу. Але перед другим читанням втрутилося лобі великих аграріїв та забудовників. Представники Міністерства захисту довкілля під час обговорень підтримали саме аграріїв, а не екологів, які критикували аграрні правки.

Розглянемо новий закон докладно.

Частина 1. Ліс

До земельної реформи значна частина самосійних лісів належала державі. Державні самосійні ліси було відносно просто «узаконити» та передати лісгоспам. Екологи закликали до цього під час земельної реформи. Але марно. Тепер самосійні ліси перебувають переважно у комунальній чи приватній власності.

Закон передбачає два шляхи рятування лісів. Перший – дозволити громадянам, бізнесу чи місцевій владі надати їм законного статусу, щоб потім вести там лісове господарство. Це вигідно економічно: власник ділянки матиме привабливу альтернативу – замість того, щоб банально розкорчовувати самосійний ліс та «відновлювати» ріллю, він зможе зберегти його та заробляти на продажі деревини.

Насправді вийшло не так добре. Закон 5650 у його фінальній версії дозволяє узаконювати самосійні ліси (в законі вони називаються «самозаліснені ділянки»), тобто офіційно змінювати цільове призначення ділянки з «сільськогосподарської» на «лісогосподарську» за відносно спрощеною процедурою. Зробити це можуть як власники приватних самосійних лісів, так і органи місцевої влади, які розпоряджаються комунальними ділянками.

За логікою речей, далі приватний власник новоспеченого самосійного лісу чи умовна громада мають там вести лісове господарство. Але правила ведення лісового господарства ніхто не змінив. Вони спільні як для державного лісгоспу площею 20 тис га, так і для приватного чи комунального лісу площею 1 га.

Щоб заробляти, власник маленького лісу має пройти лісоустрій, отримати лісорубні квитки, сплачувати земельний податок та податок на заготовлену деревину, розробляти купу документів, забезпечити електронний облік деревини тощо. Для маленького лісу це абсурдно та нерентабельно.

При цьому закон нікого не зобов’язує узаконювати «самозаліснені ділянки» лісу. Це все ще є правом, а не обов’язком. За бажання самосійний ліс все ще можна законно знищити та розорати ділянку. З огляду на нерентабельність лісового господарства у малих лісах – вгадайте, що виберуть власники чи розпорядники?

Якщо держава реально має намір зберігати «самозаліснені ділянки» руками бізнесу чи місцевої влади, то після закону 5650 потрібно ще плідно попрацювати та розробити адекватні правила ведення лісового господарства у малих лісах. Інакше закон 5650 буде просто кроком в нікуди. Ніхто не узаконюватиме самосійні ліси, щоб отримати суцільні збитки.

Друга ідея закону 5650 – створити фінансові стимули для збереження самосійних лісів, а також викуповувати їх у державну власність. Про викуп самосійних лісів сказати нічого. Грошей на охорону природи держава ніколи не має. Тож сумнівно, що викуплять хоч 10 га. Нагадаємо, що два роки тому Україна передала всі державні сільгоспземлі громадам (майже всі при цьому одразу оформляли ділянки як ріллю, розраховуючи, що саме так землю можна буде найдорожче виставляти на торги). Про інші фінансові стимули закон нічого конкретного не говорить. Деталі такої стимуляції ще потрібно розробити Кабміну.

До речі, закон 5650 р. зобов’язує владу інвентаризувати самосійні ліси. Тобто з’ясувати, де вони є та скільки їх. Але це не означає, що влада дійсно проведе інвентаризацію. Резюмуючи: сам собою закон 5650 навряд чи збереже хоч гектар самосійного лісу. Але це все ж таки крок назустріч їхньому збереженню. Реальна безпека вимагає подальшої роботи тепер здебільшого від Мінприроди.

Частина 2. Степи, луки, орні землі

Легендарні українські чорноземи вже майже виснажені через надмірне використання аграріями. Україна – найбільш розорана країна Європи і третина всіх вимираючих видів у ній – степові. Замість чорноземів в Україні тепер купа деградованих орних земель. Чи дозволить закон 5650 відновити відчутні площі деградованих сільськогосподарських угідь? Ні. Закон у його фінальній редакції запроваджує деякі зміни щодо консервації земель.

Консервація – це коли виснажену землю залишають у спокої або особливим способом відновлюють родючість ґрунту. Тепер консервації підлягають деградовані землі та землі, що використовуються з порушенням законодавства. Наприклад, розорані схили крутістю 7 градусів і більше.

Хороша ідея, але консервація проводиться лише за бажанням власника чи розпорядника земель! Якщо умовна громада виживає лише за рахунок розорювання давно деградованих земель – можна продовжувати їх і далі виснажувати. Консервація не є обов’язковою.

Як і самосійні ліси, степи та луки за документами найчастіше зазначаються як «рілля» або «не вкриті лісом площі». Як наслідок, їх або розорюють, або віддають під лісопосадки.

Окремим ділянкам степів та лук пощастило більше – вони за документами «сіножаті» чи «пасовища». Але ніщо не заважає розорити їх, якщо перед цим змінити в документах умовний «сінокос» на «ріллю». Або просто розорити, нічого не змінюючи.

Звісно, варто сказати, що Закон вперше вводить до законодавства визначення «степової ділянки». Такого не було ніколи в Україні і степ вперше з’явився у правовому полі. Закон також забороняє садити ліс у степах. Ще закон забороняє змінювати тип угідь «пасовища», «сіножаті» або «перелог», якщо це комунальні або державні сільськогосподарські землі, надані в оренду ПІСЛЯ введення закону 5650 в дію.

Проте залишається питання, які з цих положень працюватимуть? Визначення «степової ділянки» у законі на степи не вплине. Вони вже майже всі роздані під ріллю.

Заборона садити ліс у степах вплине, але якщо в кожному конкретному випадку активісти вимагатимуть від лісгоспів визнавати степи степами. Оскільки самі собою документи не зміняться, степ все ще залишається за документами «не степом». Як довести, що умовний лісгосп садив ліс у степу, якщо ніде не зафіксовано, що це степ?

Щодо заборони змінювати тип угідь «сіножаті» чи «пасовища» – це може зберегти якісь степи, але лише незначну кількість.

У законі 5650 є багато інших точкових змін, внесених до інших нормативних актів. Якісь із них позитивні, якісь половинчасті, якісь взагалі не працюватимуть. Наприклад, є позитивна заборона створювати ліси з інвазійних (чужорідних) видів дерев. Хоча запрацює ця норма лише тоді, коли Міндовкілля нарешті затвердить перелік інвазійних видів вже присутніх в Україні, чому активно опираються лісгоспи, які масово саджають американські інтродуценти: червоний дуб і робінію по всій степовій зоні. При тому, що ці види у країнах Західної Європи взагалі заборонені для використання у лісовому господарстві як особливо небезпечні інвазивні. На жаль, за останні років п’ять чиновники не змогли це зробити навіть після того, як список розробили вчені НАНУ за бюджетні гроші.

Або інша зміна. Тепер за самовільні рубки в лісах, не наданих у користування, відповідальність нестиме місцева влада. Раніше у випадках таких рубок відповідальності ніхто не ніс. Це, звісно, позитив.

Слід зазначити, що ціла низка позитивних для природи пропозицій зникла із закону 5650 після першого читання. Наприклад, до закону не ввійшов мораторій до 2025 року на оранку пасовищ та сіножатей та передачу у приватну власність чи оренду земель запасу сільськогосподарського призначення, які не є ріллею. Ця норма могла б зберегти від оранки окремі степи та луки. Викинули й необхідність погоджувати будь-яке залісення з Кабміном. Така ж доля спіткала норму, яка охороняла ліси під час передачі земель під будівництво ЛЕП. Викинули і норму про обмеження видобутку торфу у природних екосистемах.

В результаті, незважаючи на те, що ухвалення закону в цілому – вже великий крок уперед, з його фінальної версії зникла велика кількість потенційно корисних норм та нововведень.

Таким чином, у законі 5650 є позитивні моменти, але здебільшого точкові. Крім частини про самосійні ліси, він нагадує підпори, якими намагаються врятувати старий аварійний будинок. Кожна з проблем, згаданих у законі – це величезний виклик для всієї країни. Простих рішень тут немає, підпірки не спрацюють. Потрібно планувати роботу, залучати фахівців, довго працювати та домовлятися, і нарешті виробити комплексні та якісні рішення. А потім ще забезпечити громадську підтримку і зробити так, щоб жоден великий агро- чи інший бізнес-лобіст не вліз в останній момент зі своїми «антиправками».

А ЯК СПРАВИ З САМОСІЙНИМИ ЛІСАМИ В РОСІЇ?

У РФ на кону 50 млн гектар «сільгосплісів»

У червні 2022 року, прислухавшись до доводів аграрного лобі про пріоритет розширення посівів під час війни, Уряд РФ випустив постанову, яка фактично забороняє вирощування нових лісів на занедбаних землях сільгосппризначення, а для власників і користувачів земель з вже вирослими самосійними лісами вводить жорстку, фактично неможливу процедуру отримання дозволів на лісівництво та зовсім непосильну систему звітності. Це продовження давньої суперечки про долю лісів, що самостійно відновилися на сільгоспземлях. Раніше журнал UWEC випустив огляд про те, як у воєнний час змінюються підходи різних країн до дотримання балансу між продовольчою безпекою та збереженням/відновленням природних територій.

Обробіток багатьох земель, освоєних плановою економікою за часів СРСР, виявився зовсім нерентабельним у нових ринкових умовах і величезні площі були занедбані, особливо у північних районах Росії. Сьогодні, згідно з підрахунками Грінпіс, зробленими в 2019 році ,в РФ є близько 76 мільйонів гектарів занедбаних сільгоспземель, придатних для лісівництва, у тому числі близько 30 млн га, які вже заросли лісом, і ще близько 20 млн га таких, що продовжують заростати. Для порівняння, це більше, ніж уся площа сільгоспземель в Україні (43 мільйони га). Якщо до правильно організованого лісового господарства буде залучено хоча б ці 50 млн га, то в середньостроковій перспективі це дозволить вирощувати до 300 млн м³ деревини на рік і підтримувати в одному лише секторі лісівництва до ста тисяч постійних робочих місць.

З іншого боку, це «узаконить» відновлення природних лісових комплексів там, де вони були до бездумної оранки за часів соціалізму. З третього боку, саме заохочення природного самовідновлення лісів, а не штучні лісопосадки є найбільш ефективною для Росії формою «кліматичних лісових проектів». Загалом, як не подивись на« сільське лісівництво » – з усіх боків очевидний позитив.

Але земельне законодавство Росії (і свідомість її чиновників від сільського господарства) зберегло в ще більшій недоторканності ті самі упередження часів соціалізму, які описані вище в контексті українського законодавства. У цій системі координат поле заросле лісом розглядається як безгосподарність та порушення «нормального» порядку речей, а тому має бути розкорчоване та розоране. Але в країні, де сільське населення зменшується через дріб’язкові заборони на ефективне ведення різнопланового господарства на своїй землі, такий підхід веде в глухий кут, що стало очевидним для багатьох управлінців. В результаті у російській нормативній базі у 2018-2020 роках відбулися позитивні зміни.

Федеральним законом від 27 грудня 2018 року No 538-ФЗ до Лісового кодексу РФ внесено нову статтю 123 «Ліси, розташовані на землях сільськогосподарського призначення», яка легітимізувала землі для «сільського лісівництва». Вслід за цим ухвалена у 2020 році постанова Уряду РФ № 1509 встановила, що для ведення «сільського лісівництва» достатньо подати повідомлення до уповноважених відомств, щоб можна було вирощувати, зберігати та використовувати свій ліс. Було передбачено мінімальне регуляторне та адміністративне навантаження на власників та користувачів земельних ділянок у частині, що стосується використання їх земель для лісівництва; а також можливість як господарювання у вже існуючих лісах, так і вирощування нових на розсуд власників земельних ділянок.

Розгром сільського лісівництва

Хоча до 2020 року ситуація покращилася, для масштабного ведення сільського лісівництва все ще були потрібні нові правові акти та адміністративні процедури, про що було розказано громадськими діячами президенту Росії на засіданні Ради з розвитку громадянського суспільства та прав людини, яке відбулося 9 грудня 2021 року. І здавалося, що президент все правильно зрозумів.

У січні 2022 року президент Путін дав доручення Уряду РФ «проаналізувати умови провадження діяльності з вирощування лісів на землях сільськогосподарського призначення, які не використовуються за цільовим призначенням, забезпечити ведення обліку результатів такої діяльності та створення необхідних умов її здійснення, у тому числі з метою реалізації кліматичних проектів, і за необхідності подати пропозиції щодо внесення відповідних змін до законодавства Російської Федерації». По суті, він підтримав пропозиції російського відділення міжнародної організації «Грінпіс» про те, як звернути на користь населенню та планеті масове природне заростання сільгоспугідь лісом.

Однак хотіли якнайкраще, а вийшло як завжди. Під тиском агрохолдингів і чиновників від агробізнесу Уряд РФ 8 червня 2022 видав нову Постанову № 1043 , яка вводить адміністративні та регуляторні обмеження, що роблять сільське лісівництво практично неможливим. Стає неможливим вирощування нових лісів на занедбаних землях сільгосппризначення, а для земель з наявними самосійними лісами запропоновано фактично нездійсненні процедури отримання дозволів та ведення звітності про сільське лісівництво. На додаток, як і в новому законі України, передбачається, що фермер або невелика агрофірма буде зобов’язана проводити у своїх лісах лісоустрій та ще низку вкрай витратних процедур, непосильних для малого та середнього бізнесу та взагалі надмірних для управління сільськими лісами.

У комплексі ці нормативні вимоги повністю зупинять розвиток сільського лісівництва, а відповідно криміналізують володіння угіддями, де на старій ріллі вже виріс ліс.

Однією з причин зміни ставлення уряду до лісів на сільгоспземлях, мабуть, є перехід економіки на воєнний стан. Як ми вже описували в огляді , у квітні 2022 року Путін наказав прискорити повернення в сільгоспобіг занедбаних земель колишніх колгоспів, а правляча партія «Єдина Росія» пропонує додатково орати понад десять мільйонів гектарів земель. Влада сьогодні бачить у зростанні виробництва продовольства як заставу внутрішньополітичної стабільності, так і гарантоване джерело доходів від експорту в довгостроковому майбутньому. Вважаємо, що після отримання Росією від ООН на переговорах у Туреччині в липні 2022 року гарантій сприяння нарощуванню експорту російського зерна, прагнення передати великим агрохолдингам усі «порожні» сільгоспземлі лише посилиться. Відповідно посилиться і рішучість розорати заліснені землі і відібрати угіддя у дрібних власників, нездатних це зробити своїми силами. Перспективи розширення орних територій дуже туманні, зате шкода від прийнятих рішень дуже відчутна вже зараз.

За оцінками Грінпіс , основні результати прийняття цих поправок матимуть щонайменше п’ять негативних наслідків:

1. Збільшення кількості та площ ландшафтних пожеж, частоти їх переходу на житлові та інфраструктурні об’єкти, оскільки штрафи та інші покарання за невикористання сільгоспземель (однієї з ознак якого є наявність лісу, якщо немає встановленого права на використання землі для лісівництва) змушують власників знищувати молоді ліси, а найпростішим способом їх знищення є спалювання разом із сухою торішньою травою;

2. Посилення кризової ситуації з дровами та найпростішими (дешевими) будматеріалами, оскільки радикальне зростання регуляторного та адміністративного навантаження на лісокористувачів унеможливило або зробило економічно непривабливим забезпечення населення цією дешевою продукцією за рахунок земель лісового фонду, і поки проблема частково вирішується саме за рахунок лісів на землях сільськогосподарського призначення;

3. Зниження рівня продовольчої безпеки, оскільки примусове повернення в сільськогосподарський обіг низькопродуктивних та незручних земель, розчищених від лісу, змусить розподілити сільськогосподарські субсидії на великій площі та скоротить підтримку найефективніших виробників, які працюють на найкращих землях;
4. Прискорення вимирання та занедбання сільських поселень та цілих сільських районів, особливо у Нечорнозем’ї, оскільки неможливість розвитку сільського лісівництва не дозволить реалізувати пов’язані з ним соціально-економічні проекти, дати людям роботу та джерела засобів для існування;
5. Неможливість виконання найперспективніших лісокліматичних проектів, оскільки саме лісорозведення на раніше безлісих землях або надання статусу керованих лісами, що спонтанно виросли на них, є найбільш перспективним напрямом розвитку таких проектів

– Російське відділення Грінпіс категорично не підтримує таке рішення уряду, – роз’яснює на сайті організації експерт лісового відділу російського Грінпіс Вілен Лупачик. ― Лісове фермерство у лісах на покинутих сільгоспземлях ― це очевидний і практично єдиний шлях розвитку сільських територій, особливо у Нечорнозем’ї. Неможливо повернути до сільгоспобігу понад 70 млн гектарів сільгоспземель, що нині не використовуються. Це визнає і уряд, оскільки за нещодавно прийнятою держпрограмою в найближчі 10 років планується повернути в обіг лише 13 млн. га. Але для того, щоб лісове фермерство розвивалося, потрібно перестати штрафувати власників за наявність лісу на їхніх ділянках та змушувати ці ліси розкорчовувати. Рішення про те, вирощувати ліс чи сільгосппродукцію і, тим більше, як саме вирощувати, має приймати власник землі, а не чиновник. Але уряд вирішив навпаки, і це глухий кут.

До того ж Уряд Росії нещодавно вніс до Думи законопроект, що спрощує вилучення сільгоспземель за «неправильне» використання. Тепер землю у «недбайливого» власника можна буде відбирати через рік після набуття прав користування, а не через три роки. Можна буде відбирати право постійного (безстрокового) користування, довічного успадкованого володіння, безоплатного користування, оренди сільгоспземель та навіть ділянки, що є предметом іпотеки. Це поставить на межу виживання фермерів та малих сільгоспвиробників, а відповідно зведе до нуля їхні можливості щодо збереження лісів на своїх землях.

Демонізація громадянського суспільства як «іноагентів» робить малоймовірним найближчим часом конструктивний діалог влади РФ з НУО щодо виходу із створеного юридичними нововведеннями глухого кута. Тому до зміни управлінської ситуації в самій вершині на сільське лісівництво в Росії чекають важкі часи.

Хороша новина полягає в тому, що викоренити/розкорчувати 50 мільйонів га абсолютно нереально, тому все більше економічно нерентабельної ріллі продовжуватиме заростати «незаконним» лісом, які б постанови не ухвалював Уряд РФ.